代建制，是国家投资体制改革的一项重要举措，是投资建设管理领域的一个创新。理论上，这一创新可以采用经济学中的委托代理理论进行解释。代建制基于建设体制中的投资、建设、运营和监管“四分开”的思想，把原来建设管理中的行政管理关系，转变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系。这种委托代理关系构成了代建制运行和管理的逻辑起点和依据。

一、代建制：内涵与创新点

对于非经营性政府投资项目而言，代建制是指通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，有关投资、土地、环保、规划等部门按规定履行行政审批职责，但该由代建单位申办各项行政审批手续。

传统体制下的建设管理模式，即由建设单位组织基建班子进行项目建设管理，其特点就是，投资主体和建设单位分离、建设单位和建成后的使用单位合一、建设单位缺乏专业管理经验。这直接导致，一是项目投资难以控制，“三超”现象严重；二是项目管理水平低下，损失浪费难以避免；三是管理不规范，腐败现象滋生。

代建制，是对近年来全国各地试行“代建制”成功经验的总结和推广。作为代建主体，代建单位的工作性质为工程建设管理和咨询，单位性质是企业，竞争优势是专业化管理水平，盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成。代建制具有以下三个优点，第一，能够充分发挥市场竞争的作用（如招标），从机制上确保防止“三超”行为的发生。第二，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。第三，有助于加快实现政府职能转变，政企分开。
代建制最为一种新的投资建设管理模式，在我国北京、上海等城市得到了一定的推广，但尚处于经验阶段。初步总结，其创新之处可见下表。

表1 代建制与传统建设管理的比较


传统建设管理
代建制

理论前提
政府项目政府管
基于委托代理关系的建设管理

参与方
建设与投资单位脱节，缺乏投资监督；建设单位与使用单位合一，缺乏投资控制
投资、建设、使用、监督相分离，代建人、委托人、使用人三者利益互相制约

关系类型
行政或隶属关系
基于合同的委托代理关系

组织结构
项目指挥部等，或使用单位的临时性建设机构，法律责任不清
专业常设、具有法人资格的项目管理公司，自负盈亏

管理手段
行政管理及行政干预
基于合同的责、权、利关系，依靠经济、法律手段，采用市场和竞争机制管理

管理机制
缺乏激励机制和监督机制，运行效率差
建立完整的运行机制、约束机制和激励机制，如市场准入制度、招投标制度、保险制度、信用制度，以及经济利益的制约关系

管理效率
临时机构、非专业管理，效率低，容易出现腐败（寻租）和“三超”现象
专业化，由市场配置资源，效率高，有效遏制了“三超”现象，有效遏制寻租问题



二、代建制的运行机制

代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系，即委托代理关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式。代建制的运行机制由过程机制、激励机制、约束机制三者共同组成，缺一不可。
代建制运行机制以合同为核心进行设计。如下图一。



（一）过程机制
过程机，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通过履行各自职权，完成各自职责的过程。因此其落脚点是各方要行使哪些职责。
代建制中的三个主体主要是投资人、代建人和使用人。代建制模式将三方分开，从而提高管理效率。投资人是政府或企业，通常职能部门为发改委，负责对使用人提出的项目需求、项目建议审批，招标代建人，安排项目资金。使用人是指项目建成后实际接收、使用、管理并拥有项目产权的法人。投资人和使用人统称为业主，企业投资项目代建制中，投资人和使用人多为同一主体。代建人是指按照代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人。在代建制这个项目管理的过程中，实际上是三方(投资人、代建人和使用人)为了达到共同目标，相互配合所做的集体努力的过程。
政府投资项目代建制管理模式有两种，一种是全过程代建制，另一种是两阶段代建制（其主要从初步设计开始一直到最终的完工审核）。这里以第一种为例说明委托人（通常是政府，如发改委）、代建人、使用人三方各自的职责。



（1）委托人（投资人）的主要职责
①会同有关部门研究确定代建项目管理目标，通过招标等方式选定代建人，并协调使用人、代建人，签订《委托代建合同》、《代建合作协议》。
②协调代建人、使用人及与代建项目有关的各政府行政主管部门的关系。
③联合政府各有关部门，监督和指导代建项目的建设实施。
④按合同约定，协调政府财政主管部门或其它由政府授权负责资金拨付的部门，向代建人核拨建设资金和代建项目管理费。
⑤组织代建项目的竣工验收和移交。

（2）代建人的主要职责
作为代建方的项目管理公司是政府委托的项目建设阶段的管理主体。在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、权责制的管理。代建的项目管理公司对政府负责，利用自己专业的技术力量和丰富的管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化的控制与管理，确保项目建设顺利地实现合同目标。负责对建设资金进行管理，保证建设资金专款专用，并接受政府有关部门的审查和监督。具体有：
①在签订《委托代建合同》后和项目初步设计审查批准后，编制并向委托方报送项目管理实施方案、项目进度总控制计划、项目投资总控制计划及项目资金使用计划（含项目前期资金使用计划和项目实施阶段资金使用计划）。
②依据批复的项目建议书及使用人提供的项目功能需求报告，组织开展项目可行性研究。
③在项目建设期间，代行项目业主的职能，组织实施工程的招标、设计、采购、监理和施工，对施工阶段的项目建设实行全面管理与协调。。具备相应资质的代建人，可直接承担其中的招标代理、设计、监理等工作。
④依据国家有关法律法规，自主选择工程服务商和承包商。但是，与代建人具有利益关系的关联单位，不得承担代建项目的施工、材料及设备供应等工作。
⑤办理与代建项目有关的涉及投资、财政、规划、环保、建设、国土房管、消防、市政、园林、绿化及文物保护等政府主管部门的审批手续。
⑥项目建成后，代建人协助委托人组织，并将验收合格的项目在规定时间内向使用人办理移交手续。
⑦编制工程项目决算报告，依法办理工程交付手续。建立完整的项目建设档案，对项目建设各环节的文件资料，进行收集、整理、归档，并在代建项目完成后将工程档案、财务档案及相关资料向使用人和有关部门移交。

（3）使用人的主要职责
①根据本单位的实际需要及发展规划，按照国家规定的深度要求，提出项目建议书，报政府投资主管部门审批。在完成项目立项后，及时向中标的代建人移交前期工作手续。
②提出功能要求。在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和相关指标。
③协助代建人办理各种与代建项目有关的，涉及投资、财政、规划、环保、建设、国土房管、消防、市政、园林及绿化等政府主管部门的审批手续。协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。
④协助配合并参与监督。参与项目可行性研究报告评估、方案设计、初步设计和施工图设计的审查工作，并对项目拆迁、勘察、设计、施工、监理、材料和设备采购等各项招标过程进行监督。并在建设过程中提出意见和建议，并监督代建项目管理公司的行为。
⑤参与工程验收。
⑥依法办理工程接收手续。

（二）激励机制
激励机制不仅包括外在的物质激励，行业市场上信誉的积累、经验的累积、企业人力资本的提高、核心竞争力的增强、企业在资本市场上声誉的提高等都是极好的激励。因此具体的激励措施应该根据不同的委托-代理情况进行区分，而不能简单地就是经济关系。
目前主流的做法是，代建人收益来自代建管理费和项目投资节余奖励。代建制采取经济合同监督制，代建人的收益体现在两方面：一是在招投标中确定代建单位管理费，一般不超过财务规定的建设单位管理费的70％；二是项目建成竣工验收，经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成，通常认为其中不低于30％的政府投资节余资金可作为对建设实施代建单位的奖励。目前关于代建服务的取费标准国家尚无统一规定，一般参考代甲方管理项目的市场取费惯例，按照工程概算投资的百分比在0.8％－2.0％之间协商确定。代建管理是整个项目建设过程中周期最长、范围最广、管理责任也是最大的工作，而“代建管理费计入项目成本，顶替项目管理费”行业惯例，势必影响代建单位的积极性，导致工作质量的降低，阻碍代建制的发展。
由于环境不同，委托代理方式的具体类型也不同，报酬的依据就会发生变化，有的根据结果付酬，有的则是以努力程度付酬。由于委托人可以运用的手段主要是委托合同的设计，因此“激励机制设计”就显得十分重要。进一步，由于委托合同的核心条款主要是工资、奖金等薪酬制度内容，因此委托－代理理论常常就是工资制度选择的博弈。委托代理理论非常复杂，大概有4种类型，每一类型处置方法上有所差异，详见表2。通常情况我们只考虑到无不确定性的委托－代理模型和有不确定性但可监督的委托－代理模型，而没有考虑到剩下的两个模型，实际上是不全面的。因此具体设计代建制管理模式的激励机制时，应根据环境的变化，选择正确的模型。

表2 委托－代理模型的类型


序号
类型
特点的简要解释

1
无不确定性的委托－代理模型
代理人的产出是努力程度的确定性函数，委托人可以根据成果掌握代理人的工作情况，不存在监督问题。

2
有不确定性但可监督的委托－代理模型
努力与成果之间不是完全的一直关系（如存在概率关系），委托人可以观察代理人的努力程度，一般根据工作努力程度付酬。

3
有不确定性且不可监督的委托－代理模型
工作成果具有不确定性（如存在概率关系），委托人无法监督代理人的努力程度，一般以工作成果付酬。

4
选择报酬和连续努力水平的委托－代理模型
委托人可以选择报酬函数，代理可以在连续区间内选择努力水平，代理人存在机会成本。




另外一个层面，代建单位由于受到合同、工程投资额节余分成、履约保函的激励和约束，其道德风险不会太大。但是，当工程预算价格与市场和实际建设费用支出的实际相差太大时，则可能诱使代建单位采取寻租行为或者虚假投标、偷工减料、虚报价量或进行非法的合同篡改等串谋行为，为了杜绝以上现象的发生，对代建单位的合理激励是必需的也是必要的。激励不是无止境的奖励，而是具有极强的策略性。

对代建单位的激励应该大于或者等于其舞弊、寻租和共谋的所得，其净所得为非法所得与经济成本和信用成本之差，信用成本是无形的，信誉越好的代建单位其信用成本越大，且信用一旦有损，代建单位将有可能被市场无情淘汰，与此相反的是，经济成本是有形的，它可以通过政府和投资管理公司可以依据经验和工程结余进行估算。

因此在选择代建单位时，应将信用记录作为重要考察指标，增大其获得不法所得的信用成本，同时在编制预算时应尽可能的准确，减少其非法所得，但同时又要保持一定的节余，并在编制合同时，详细说明节余的奖励措施，增大代建单位的合法收益，使其大于其净非法所得，来适度激励代建单位。

（三）约束机制
代建制的约束机制也称监督机制，分为内部监督和外部监督。内部监督机制的核心就是理顺代建企业产权关系，建设现代企业制度。指通过制订代理契约，明确代理人的权利、义务和责任，使代理人履行合约、执行代理使命并使代理效果最大化，将其当成自己的内在需要，从而整合代理人与委托人的目标。这样有利于合理分摊委托人与代理人承担风险的责任，使代理人的报酬与其行为结果直接挂钩。外部监督机制是通过建立代建企业的市场竞争机制，使委托代理关系由市场决定、监督、保证、评价与奖惩。目前研究和关注的焦点主要在外部监督。

发挥外部监督的作用，要求降低市场准入门槛，通过工程项目市场、资本市场、材料和分包市场等外部监督机制来监督代建单位；同时要进一步理顺政府、投资管理公司和代建单位的产权关系，代建单位要建立以股东会、董事会、监事会、经理层为核心规范的内部治理结构。遗憾的是，在代建单位的市场准入上，由于代建制处于探索阶段，对代建单位要求的政策门槛较高，容易被原来垄断各行业建设工程的单位所控制，客观上造成了代建市场不开放和相对垄断，使外部竞争机制无法发挥作用。

代建制中约束机制建设的主要目的，是降低项目建设过程的风险。比如：资金使用、舞弊串谋、偷工减料、中途变更退出、超额、未到合同标准等等。为了有效地控制代建风险，在代建制度中的约束机制可以分为两个层面。

从投资管理部门的监督来看，①建立资金集中支付制度。使资金流动环节减少，避免资金沉淀以及有效地防止过去屡屡发生的建设单位主管部门以及建设单位私自挪用建设资金、扩大建设规模及提高建设标准等现象。②运用代建合同中的赔偿责任条款。如果代建单位未能完全履约致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建单位自有资金。③建立质量责任追索保证制度。即代建人要承诺对工程质量终身负责。④对违约代建人除承担赔偿责任外，还要接受一段时间市场禁入的处罚。

从使用单位的监督来看，项目代建过程中，要注意克服传统管理方式弊端，避免影响使用单位干预代建单位工作、影响代建单位积极性和主动性，形象项目顺利实施。但同时要保证使用单位知情权，使其能参与项目有关功能要求、建设标准、质量工期的监督检查。可通过召开定期会议、使用单位派代表驻项目组、建立项目管理信息系统等方式，发挥使用单位的监督作用。为了防止建成后第二次施工，在投资决策过程中，政府主管部门和代建单位要充分尊重和听取使用的单位意见，在投资得到切实控制的前提下，在设计中预先解决问题，使建设功能最大限度地满足使用单位需要。
约束机制的另一个方面是合同争议的解决机制，其一是调解机制，对一般性的合同纠纷由投资人充当调解人；其二是仲裁机制，重大分歧由所在省、市、自治区的仲裁机构加以解决。

三、 代建制管理框架

要真正把代建制创新作用发挥出来，还需要站在政府和三方关系的立场上，确立代建制管理的框架，方可有的放矢，事半功倍。可以概括为，理顺关系，配套跟上，健全机制，目标控制、过程授权、多方监督、多期考核；事前充分准备，事中严格控制，事后严格考核。

（1）做好前期工作，在管理上很抓关键控制点。
加强前期工作,从源头上提升前期工作质量和深度。①委托人、代建人、使用人三方责权划分清晰，规章规范和强制标准成为项目各方审查和会商的基础。项目前期工作必须要达到规范要求的深度。②如果设计深度不够，或工程预算超过可行性研究批复投资总额或初设批复概算10%以内的，代建单位必须督促设计单位调整设计。超过10%以上的，投资人有权否决方案，让使用单位按程序重新报批立项。这有利于提高项目前期工作的严肃性和合理性，保证项目概算和投资的准确性与科学性。③代建单位对投资人负全责。使用单位的参与或干预受一定约束，合理的接受，不合理的可以不接受，为了保证工程质量、不延误工期和不超概算，代建单位可充分发挥专业优势，对施工单位提出更深入的要求。
针对投资项目的特征，通过授权和考核，提高工程项目的代建管理水平和管理效益，避免“业主越权”和“管理失控”的发生，建立和完善代建考核办法，形成“前期考核—中期评定—期末考试”的综合考核机制。
业主对代建的管理，应体现“目标控制、过程授权、多方监督、多期考核”的思想，即在保证投资、进度和质量总体目标达到的条件下，对代建单位在过程管理中充分授权，并通过“政府监管、招标单位督促、投资监理审核”等多方监督和“前期、中期和期终”考核，达到对代建工作的控制和管理。

（2）理顺建设过程中的产权关系
代建制将投资人、代建人和使用人三方分开，各司其职。为保证责权利统一，业主（投资人和使用人）和代建人必须进行权利划分，使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看，业主具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，在代建过程中，需要将业主的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建人控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建人具有与勘察设计和施工承包商等的招投标、合同谈判签订权、付款控制权、重要 设备材料决定权、合同索赔权等，当然为减少代建人的投机行为产生的风险，业主对代建人行为应具有否决权，从根本上维护业主的所有权。

（3）通过资格管理与资信管理建立市场准入机制
①建立代建单位资质管理体系，制定合理的考评指标，对代建单位资质、信用、技术水平和资金状况、管理能力、抵御风险的能力等方面的评估，实施动态管理，为政府和投资管理公司招标和评标，提供依据。
②加强代建行业管理，建立代建单位诚信档案，并与政府相关部门互通，创造良好的市场环境，杜绝恶性竞争，尤其是对竞相压价而导致的管理水平的下降等现象应坚决避免。
③建立“优秀代建项目经理”档案，通过考评，形成良好的代建管理人市场。
④积极培育和发展代建制市场，以“公平、竞争、择优”为指导思想促进代建制市场的发育和成熟。

（4）完善合同条款，加强合同管理
合同设计与管理是代建制得以实施的一个非常关键的要素，实际操作中有必要参照国际通行的FIDIC合同条件等标准，为政府投资项目设计专门的标准合同文本。
这里特别强调，要对工程的各种边界条件（如双方协调机制、代建单位报酬、出资方提供的条件、代建单位力量、双方权利和义务、争议解决、违约责任等）进行事先约定。同时合同中还应着重强调委托人和使用人对于项目管理信息的索取权，强调信息不对称条件下政府特权的存在，如美国政府要求在政府投资项目合同中列名：代理方在履行政府投资项目合同过程中，如果政府确认承包商违约，在合同过程中延期严重或者是违反了合同时，政府可以单方面违反合同。合同中的各方，除了政府之外，都没有这种独特的权力。当然，要在合同中列明重大变更的程序。

（5）加强工程造价和招投标管理
政府投资工程实施代建制的主要目的是杜绝工程建设中的寻租行为。为强化工程建设期间、招投标期间业主的参与权和监督权，代建制应明确规定代建单位采取工程量清单的单价合同进行招投标。这种合同形式适合政府采购的集中管理，实现资金的直接拨付、统一管理；便于进一步加强政府投资工程项目实施按项目进度支付工程款的控制；便于工程变更和索赔款的支付管理和控制。
完善招投标制度，加强对招投标全过程监督，规避招标过程中代建单位的虚假投标和串标等行为。同时，加大对中标后项目实施全过程的监督检查，查处违法分包行为，减少项目工期、质量和成本等风险。目前事前、事中的监督管理较多,事后的监督较少, 所以要督促待建单位严格履行合同，严格按工程建设基本程序办事，尽快建立勘察、设计、施工、监理单位的合同及分包合同备案制。

（6）建设工程担保和保险制度
在工程建设期间，由承包商或代建单位委托第三方向业主提供一定的经济抵押来保证合同的顺利执行，如果承包商或代建单位出现违约行为，则由担保方承担经济损失。通过工程担保方式，可以规避承包商或代建单位的道德风险问题，又能解决其逆向选择问题，有利于规避因设计工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险，以及由于施工、材料或使用过程中由于疏忽或过失引起质量问题造成的风险。投资管理公司和代建单位在招投标时应优先选择购买职业责任险的建筑师。由于保险公司对职业责任险的投保人会进行严格的审查，来避免由于其逆向选择和道德行为对业主造成损害。所以职业责任险是建筑师的执业信誉的象征。

（7）建设严格的政府监管制度
实行代建制必须依靠严格的政府监管制度，建议国家尽快出台《政府投资项目代建制实施办法》等文件，对代建项目类型，代建工作内容和程序，代建单位条件与选择，相关单位责任、代建项目执行、验收与移交，费用标准与支付，代建项目终止，防止腐败等进行规范；约束代建单位与行业部门、工程承包商、材料供应商之间在资产、人事上的链条关系。
尽快制定或完善相关规章，规范竣工验收制度和质量安全监督制度，规范使用单位监督行为。建立代建市场准入、清出、信用评价合同管理等管理和考核评价机制，奖励处罚机制，编制代建制项目合同示范文本。
尽快设立全国代建制规范、协调、引导和支持机构，为尽快形成市场运行、公开、公平的政府投资项目代建管理新框架奠定基础。

刘立
辽宁立杰工程咨询有限公司总经理

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