时是否具有实质上的合理性，因为在协议签订的当时，对一些因素是进行预测的，但是在发生争议后，因为已经时过境迁，预测性因素变为了事实，所以更有可能确切地做出判断。再就是看在程序上，当时约定照付不议的时候，是否对于使用、供应量的测算等经过了必要和合理的步骤。比如前些年，依靠项目融资兴建的一些收费高速公路，由于谈判阶段对车流量估计过低以及法律上的漏洞，使得这些公路的营运现在成为收益极高的项目，但是这些项目的收益没有能够合理地进行分配。在这种情况下，如果仍然机械地坚持保护以照付不议为形式的不合理收益，对公共利益将是极大的破坏和损害。
（三）法律难以定性的实际影响
事实上，在 PPP 模式中，项目融资被广泛采用。在项目融资中的担保，以债务人负有特定的民法上的合同义务（债务）为前提，对于这类担保，有不少论著称之为“直接担保” 。第二类是担保性承诺 。这种承诺并非民事担保制度中的担保，而是以“担保”、“保证”等用语出现的。例如，政府和项目主办人就某些处于其管理或控制下的风险和建设经营外部条件，所做出的免除或减轻投资人税收、提供建设经营配套条件、外汇汇出保证、投资及时到位、投资规模控制保证、完工担保等承诺。这些担保性承诺并无一个特定的民法上的义务为前提，而是对一种所有的市场经营者都可能遭遇的普遍性风险，比如投资资本不到位、建设规模超预算、外汇兑换不能、外汇汇率变动等所做出的直接和特定的承诺。在形式上，常常会体现为安慰函等形式。从严格的法律意义上说，安慰函并不等同于担保书。而且，在有关的规定中，禁止政府、国内金融机构和非金融机构为之提供担保。 另外，在 PPP 模式下运作的项目，政府特许经营具有极强的垄断性或独占性，政府的有关政策和法规对 BOT 项目的风险影响非常大。近来就有一些此类争议，由政府的政策调整而引发了行政诉讼。由此可以看出，政府在这些项目的实际运作中，实际影响有时候是处于一种难以直接和简单地界定清楚的状态，期间所涉及的行为，很难从法律上直接定性。
三、政府正确定位，依法履行职责，促使 PPP模式顺利运作
政府角色与定位、政府经验、政府监管体系等都是决定项目成败的关键因素。BOT 的有关问题的出现就在于政府部门忽略了 PPP 项目的复杂性和长期性。其实，政府能力的不足可以通过相关咨询服务机构的协助和严格的程序来弥补。但是必须由政府自己完成的是角色转变，即由原来的建设和行业管理转变为代表公众利益的监管者。
（一）政府在 PPP 项目中的信用因素
仍然以 PPP 模式中核心要素之一的融资安排为例，在一般国际贷款中，贷款人往往要求借款人的所在国政府或母公司提供担保 。然而，BOT 项目融资正是针对基础设施项目建设运营特点而产生的一种分散风险的投融资模式，因此，贷款人并不要求主办项目的母公司承担贷款偿还的担保责任，而仅仅要求承担“完工保证”的有限担保责任（我们将“完工保证”视为担保性承诺，详见后述）。东道国政府也不愿或不能承担国际商业贷款的担保风险。按照国际惯例项目融资借款不纳入所在国政府的外汇收支表，因而不构成所在国债务，但如作出贷款偿还保证，则将构成该国政府外债负担。我国担保法律则明确禁止政府为商业贷款担保。一般国际贷款融资中，银行以信用证形式为项目主办人提供贷款偿还保证是一种常见现象，我国深圳的沙角电厂 B厂的 BOT 项目贷款就是由广东省投资信托投资公司提供信用保证作为偿还担保的。但随着我国外债行政管理的强化，银行商业化改革的深化，以银行信用为项目贷款担保现象越来越少。因此，在我国的 BOT 实践中，第一层次担保的安排中已很少使用信用性保
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