动缺乏稳定性和连续性，或者相关的社会环境发生变化，政府的错位和失信问题比较突出。
（一）政府被信赖之基础
在 PPP 项目的投资、建设、运营、服务、监管、支付等诸多方面，政府与企业都紧密而深刻地关联着，因此，项目成功与失败的关键就在于界定政府与企业的责任和权利，并以有效的形式予以约定。其中，所有主体的参与，所有权利义务分配之先决条件在于政府之被信赖。而政府被信赖的基础，在实质上在于科学性，其形式上在于以地方性法规或协议形式将权利和义务固定下来。
第一，实质上的科学性。在 PPP 模式总体框架下，不论政府做出何种形式的承诺，事实上，最后承诺的兑现与否，根本的决定因素在于承诺是否建立在科学的基础上。如果没有科学的依据和基础，无论是针对何种问题做出的何种形式的承诺，都不可能被实际履行。
根据契约经济学理论，协议中的任何承诺都有与之相对应的承诺成本；随着承诺成本的增加，承诺方产生信用风险的概率也随之加大。比如在大博电厂案例中，可以发现这样一个逻辑推理过程：项目建设、运营中发生的建设风险、汇率风险，导致了大博电厂过高的上网电价，过高的上网电价使马邦电力局、马邦政府、印度政府承受了超出其能力范围的承诺成本，最终它们的违约也就成为一个必然的结果。
实际上，BOT 项目融资的建设风险、金融风险、市场风险与最终的信用风险并没有一个必然的逻辑关系，大博电厂案例中信用风险之所以发生，是与该项目不合理的风险分配结构联系在一起的，这中间所涉及到的关键问题还是决策的科学性问题。
第二，形式上的合法性。所谓形式上的合法性除了指在协议中所涉及到的当事人的权利和义务要严格按照法律要求做出约定之外，还指在很多情况下，直接以专门立法的形式，比如把针对一个项目的当事人之间的权利和义务固定下来。比如，上海在 1994 年的时候颁布过《上海市延安东路隧道专营管理办法》，1997 年的时候就颁布过《上海市逸仙路高架和蕴川路大桥专营管理办法》。目前这种针对某一具体项目进行立法在发展中国家比较常见。
（二）照付不议与固定回报
“照付不议”一词取自“Take or Pay”，包含照付不议、照供不误双层含义的词语。比如说，如果买方事先约定了在一段时间内要使用的数量的话，实际上，不论是否使用完毕，都要按照这个约定数量来支付价格。如果超过这个数量也许可以另外议定价格，但在协议范围内的数量和价格将无法改变。比如在目前的水业 BOT 项目中，政府往往承诺最低数量。这也属于“照付不议”或者“或取或付”的内容。
在 PPP 项目框架下，政府承诺承担的经营风险，如承诺固定价格和固定比率的购买量、固定价格的原料或燃料供应量，以使投资人取得较为固定的投资回报率的约定比较常见。这样的约定是否有效？如果在性质上认为属于照付不议，那么应该承认其合法的效力；如果认为属于固定回报的约定，就不具有法律效力。早在 1995 年发布的《对外以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》等中，就多次强调，项目公司要承担融资、建设、采购、运营、维护等方面的风险，政府不提供固定投资回报率的保证。事实上，也有一些项目以照付不议为形式，实质上是变相地进行固定回报。特别是在中国目前的利率环境下，有的项目中，私人一方对投资回报率的要求是每年10%～20%，即中国长期国债利率的 2～5 倍。 体现这样内容的约定，无论是采取什么形式，都很难在法律上受到保护。
笔者主张，在界定照付不议和固定回报的时候，可以结合两个方面的因素：一是看相关的规定在协议签订
项目经理胜任力免费测评PMQ上线啦！快来测测你排多少名吧~
http://www.leadge.com/pmqhd/index.html
