,因此有广泛的前景,但由于PPP模式在中国还是新兴模式,在应用中应注意以下几点。
一是宣传PPP模式的基本思想和运作程序。其他国家已经积累了一些PPP运作的经验,政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训,积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性,并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。
二是加快政府角色转变的步伐。地铁项目作为城市基础设施的重要组成部分,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制,其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资,并由国有企业进行建设、经营和管理,这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体,不仅容易出现决策的随意性,难以保证基础设施建设的效率和质量,而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系,因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色,变为与私人企业合作,提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导作用,并扮演合作者的角色。
三是制定、完善现行法律法规。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式,需要有一套比较完善的法律条文作为依据,使双方的谈判有章可循且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早,其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的,对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题(如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等)均未涉足,因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时,现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施,如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见,法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度,充分尊重法律的尊严,做到有法必依,而不是朝令夕改,是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。
四是放宽政府扶持政策。PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域,不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中,不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与,也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点,再考虑到各种风险因素,使外商大多望而却步。因此,政府应出台优惠的特许权政策,比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发,让投资者确实感到有利可图,这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制,在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用