在基础设施建设中引入民间资本,对经营性的基础设施进行市场化运作,是国际上的通行做法,也是我国投融资改革的方向。由于BOT这种投资方式不需要政府公用预算中的直接投资,并可将债务及大部分项目风险从政府转移至民营部门。政府在基础设施建设中运用BOT方式,其最终目的是项目的成功。使投资者、政府以及其他各参与方获得多赢的结果,从而形成基础设施融资的良性循环,而不是纯粹为了转嫁风险。
20世纪80年代以来,BOT方式日益活跃起来,但由于其运作较为复杂,风险的不确定性大,在国际上已有好几起著名的失败案例,如:投资8.3亿美元的泰国曼谷第二高速公路和投资4.6亿美元的欧洲机场轻轨铁路等。因此,项目投资者如何与包括政府在内的各参与方合理分摊风险便成为一个非常突出的问题。
1.BOT方式风险的特点及其分配原则
BOT项目经历的时间长,参与方多,关系错综复杂,各种风险贯穿于项目的全过程,包括设计、建造、运营、养护、维修、移交等。在项目的建设阶段、经营阶段和移交阶段,其不确定性随着各阶段的推演而呈递减的趋势,对资金投入的需求以及利润的流出也非常不均衡。
项目投资者能否取得BOT项目的成功并获得利润在很大程度上取决于能否辩识各种风险并合理分配给各参与方承担。从项目投资者能否直接控制的角度,可以把项目风险分为两类:项目的自身风险和项目的环境风险。
2.项目自身风险的种类与防范措施
项目的自身风险是指与项目建设和生产经营管理直接有关的风险,包括完工风险、运营风险等。这类风险是投资者应该知道如何去管理和控制的风险。因此,项目的自身风险亦可称为可控制风险。
2.1 完工风险
完工风险发生在项目建设期间, 如工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等。为减少风险,首先应通过招标竞争选定有资信、有实力的承包商。利用不同形式的一个极端是固定价格、固定工期的“交钥匙”合同,建设期风险全部由承包商承担;另一个极端是“实报实销”合同,建设期风险全部落在项目的投资者身上。在两者之间又有多种中间类型的合同形式,可以相应影响项目的建设期风险变化。采用何种合同,要看项目的具体情况和投资者与承包商的谈判结果。项目投资者还可以通过合同条件的约束向承包商转移风险,如采用与承包商签订EPC合同(Engineering,Procurement,Construction);设置履约保证金(Performance Bond)和误期损害赔偿费等合同条款。
2.2 运营风险
2.2.1 能源和原料供应风险如果能源和原材料的成本在整个生产成本中占很大的比重,那么能源和原料的价格波动和供应的可靠性变化都可能会影响整个项目的正常运营,与供应商签订长期能源和原料供应合同则是减少这种风险的有效方法。项目公司一般希望合同供应价格为固定价格。如果无法得到长期供应合同,则应建立一套完整的供应和储蓄体系。
2.2.2 技术风险完工的BOT项目在运营期间仍有可能出现技术故障,为防范和控制此类风险,应采用成熟的技术,如果技术故障是由承包商造成的,可用承包商的履约保证来限制和转移风险,承包商的履约保证一般要延续到完工后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和支持贷款来承担。
2.2.3 管理风险项目在运营过程中还可能因管理不善而导致项目亏损。所以应选择有资信、有管理经验的运营商,并与运营商签订O&M合同(Operationand M